Una vez más, el Congreso ha estado en los titulares por todas las razones equivocadas, y en los últimos meses múltiples medios de comunicación han promocionado el actual 118º Congreso como posiblemente el menos productivo en la historia de la institución. En 2023, el Congreso solo aprobó 34 proyectos de ley, el número más bajo en décadas.

Sólo recientemente el Congreso pudo aprobar un proyecto de ley de presupuesto que mantendrá abierto al gobierno hasta el otoño de 2024, después de meses de retrasos y medidas provisionales.

Como resultado, el mazo del presidente de la Cámara de Representantes, Mike Johnson, parece estar en juego una vez más, mientras los republicanos conservadores se rebelan contra su apoyo al proyecto de ley.

Aun así, las terribles advertencias de los medios de comunicación, e incluso de los miembros del Congreso, sobre la falta de productividad del poder legislativo con frecuencia carecen de contexto y a menudo son engañosas. Profundicemos en los números y veamos qué tiene que decir la ciencia política al respecto.

¿Qué hace que el Congreso sea productivo?

Históricamente, ha habido una variación significativa en la cantidad de legislación que hace el Congreso de un año a otro. Hay algunos factores bien comprendidos que influyen en esto, y todos ayudan a explicar por qué nunca fue possible que 2023 fuera un año excepcional para la productividad del Congreso.

Un issue obvio es el handle partidista del Congreso y de la presidencia. Si el Senado, la Cámara y la presidencia están controlados por el mismo partido, entonces normalmente hay más acuerdo político entre ellos, lo que allana el camino para una aprobación más fácil de los proyectos de ley. Tanto los demócratas como los republicanos disfrutaron de lo que los politólogos como yo llamamos regulate del “gobierno unificado” durante los años iniciales más productivos de las administraciones de Biden, Trump y Obama.

También hay evidencia de que los años electorales estimulan más, no menos, productividad legislativa. Los miembros del Congreso se conocen mejor en el segundo año de su mandato han prescindido de muchos de los deberes ceremoniales que inician una sesión del Congreso y los miembros están ansiosos por demostrar su acción legislativa a los electores durante sus campañas de reelección.

Es posible que el Congreso acelere su ritmo en 2024. El año pasado, el Congreso aprobó una serie de proyectos de ley de financiación provisional, junto con una legislación más pequeña sobre veteranos y cuestiones ambientales. Pero cuestiones cruciales como la ayuda exterior, la regulación de las redes sociales y la inmigración todavía están sobre la mesa.

Finalmente, y quizás lo más importante, el Congreso está en mejor posición para tener éxito cuando está dirigido por legisladores competentes y experimentados con mucho cash político.

Este no ha sido el caso hasta ahora en el precise Congreso. La Cámara ha tenido dos nuevos presidentes en el lapso de un año, y ambos carecían del poder político, la experiencia o la perspicacia para comandar la cámara y producir legislación aceptable.

El presidente Kevin McCarthy, republicano de California, fue derrocado en octubre de 2023 por falta de apoyo dentro de su propio partido. Johnson, un republicano de Luisiana, tiene escasa experiencia, ya que solo ha cumplido tres mandatos completos.

El trabajo de Johnson se ha vuelto aún más difícil debido a la cada vez menor mayoría que tienen los republicanos en la cámara. Y la polarización rampante entre los dos partidos ha hecho que sea cada vez más difícil encontrar un acuerdo legislativo.

Cómo se mide la productividad es importante

La mayor parte de la cobertura mediática de la histórica falta de productividad del Congreso tiende a centrarse en el número de proyectos de ley aprobados como medida clave. Pero este es un enfoque simplista porque trata todos los proyectos de ley como igualmente importantes, independientemente de su fondo.

Algunos proyectos de ley que se convierten en ley son puramente ceremoniales por ejemplo, cambian el nombre de las instalaciones de Asuntos de Veteranos o acuñan monedas conmemorativas.

Otros toman medidas más sustantivas, como normal el comercio exterior. Otros no son solo sustantivos, sino que son lo que los formuladores de políticas denominan leyes “históricas”, como la Ley de Atención Médica Asequible de 2010 –también conocida como Obamacare– o la Ley de Empleos y Reducción de Impuestos de 2017.

El uso del complete bruto de proyectos de ley aprobados y promulgados como ley los trata a todos como iguales. Conteos más precisos podrían dar menos peso o eliminar la legislación no sustantiva del conteo y dar peso adicional a la legislación histórica.

Una cuestión relacionada es que el tamaño y el alcance de la legislación promedio han cambiado dramáticamente en las últimas décadas. El Congreso participa cada vez más en lo que se llama “legislación ómnibus”, que combina múltiples leyes, a veces no relacionadas, en un proyecto de ley de gran tamaño que recibe un voto.

Este proceso ha dado lugar a un menor número de proyectos de ley sustantivos y de mayor tamaño, en lugar de un mayor número de leyes más pequeñas.

Por ejemplo, la Ley de Reducción de la Inflación de 2022 (con un precio de 800.000 millones de dólares) o el Plan de Rescate Estadounidense de 2021 (con un precio de 1,9 billones de dólares) solo cuentan como dos proyectos de ley. En décadas anteriores, su contenido se habría dividido en decenas de proyectos de ley.

Hay otras formas en que los legisladores pueden ser productivos. Cuando los miembros actuales presentan proyectos de ley, celebran audiencias en comités y abogan por su legislación, estas acciones pueden importar incluso si los proyectos de ley no se aprueban en el Congreso actual. El esfuerzo legislativo emprendido hoy puede sentar las bases para el progreso legislativo logrado en el futuro.

2023 seguía siendo un punto bajo

Todo este contexto es vital para comprender si el Congreso está haciendo un trabajo legislativo eficaz. Aun así, parece que el Congreso de 2023 –en individual la Cámara de Representantes– fue históricamente improductivo, sin importar cómo se mire.

Los legisladores introdujeron tanta legislación como de costumbre, pero debido al caos de liderazgo de 2023, junto con las batallas aparentemente interminables sobre el presupuesto federal, muy poca de esta legislación está recibiendo atención, y mucho menos votos para su aprobación final.

El 118º Congreso dura desde enero de 2023 hasta los primeros días de enero de 2025, por lo que todavía tiene tiempo para compensar este déficit histórico. Pero en este punto, parece poco possible que el Congreso sea mucho más productivo en los próximos nueve meses que en los últimos 15.